Deutsche Zollfahnder haben im Jahr 2003 deutlich mehr Fälle von Schwarzarbeit aufgedeckt als im Vorjahr. Das Bundesfinanzministerium spricht von einem «Besorgnis erregendem Ausmaß». Insgesamt ermittelten die Zollbeamten im Jahr 2003 Schäden von 348 Millionen Euro, was einer Steigerung von 82 Prozent entspricht. Mehr als 80.000 Personen wurden kontrolliert, und über 10000 Verfahren eingeleitet. Innenminister Otto Schily (SPD) wertete diese Zahlen als Erfolg im Kampf gegen die Schattenwirtschaft.

Doch Experten bezweifeln, dass stärkere Kontrollen und härtere Strafen das richtige Mittel sind, um die Schattenwirtschaft wirksam einzudämmen. Stattdessen könne nur eine Senkung der Steuer- und Abgabenlast Schwarzarbeit unattraktiv machen.

Peter Oberender, Professor für Volkswirtschaftslehre an der Universität Bayreuth, plädierte im Interview mit der Netzeitung für eine grundlegende Reform der Sozialversicherung, um die Sozialabgaben deutlich zu verringern und in der Folge den Faktor Arbeit billiger zu machen.

Netzeitung: Herr Professor Oberender, Innenminister Otto Schily hat jüngst bekannt gegeben, der deutsche Zoll habe im Jahr 2003 deutlich mehr Fälle von Schwarzarbeit aufgedeckt. Beeindruckt Sie das?

Peter Oberender: Nein. Der Hintergrund ist doch, dass die Abgabenlast enorm gestiegen ist. 1975 hatte die Schattenwirtschaft einen Anteil von etwa fünf Prozent am Bruttosozialprodukt. Heute sind es 17 Prozent. Wenn wir diesen Zahlen die Sozialabgaben gegenüberstellen, kommen wir für 1975 auf 31,5 Prozent. Heute liegen wir bei 42,1 Prozent. Es ist kein Wunder, wenn diese hohen Abgaben durch Schwarzarbeit umgangen werden

Netzeitung: Schwarzarbeit ist also Ihrer Meinung nach ein Abgabenproblem?

Oberender: So ist es.

Netzeitung: Wie kann man die hohe Abgaben senken angesichts der prekären Lage in der Sozialversicherung und immer neuen Steuerausfällen?

Oberender: Einfache Dienstleistungen – etwa Putzen oder Gartenarbeiten – müssen von der Abgabenlast ausgenommen werden. Dadurch wird die Belastung des Faktors Arbeit reduziert. Die Einführung der Minijobs begrüße ich, denn dadurch wird die Abgabenlast verringert und illegale Beschäftigung in legale Beschäftigungsverhältnisse umgewandelt. Das wird den Effekt haben, dass das Volumen der Schattenwirtschaft nach einer Berechnung des Instituts für angewandte Wirtschaftsforschung der Uni Tübingen um 1,6 Prozent sinkt.

Netzeitung: Und wie sollte die Sozialversicherung reformiert werden?

Oberender: Das soziale Sicherungssystem muss so umgestaltet werden, dass nicht mehr das Einkommen die Bezugsgröße darstellt. Stattdessen wird es risikoäquivalente Prämien geben. Das heißt, dass die Höhe der Prämie vom persönlichen Risiko des Versicherten abhängt. In diesem Fall ist allerdings natürlich eine Sozialklausel in Form einer Kappungsgrenze nötig. Wenn jemand aufgrund seines hohen Risikos – etwa ein Bluter – seine Prämie nicht bezahlen kann, könnte eine Kappungsgrenze bewirken, dass die Versicherungsprämie beispielsweise nur zehn Prozent seines Einkommens ausmachen darf.

Momentan zahlt er etwa 14,3 Prozent für die gesetzliche Krankenkasse. Angenommen, diese Person hat ein Jahreseinkommen von 30.000 Euro. Wegen der Kappungsgrenze wäre die Eigenlast auf zehn Prozent dieses Einkommens begrenzt und betrüge demnach 3000 Euro. Wenn die Versicherung 5800 Euro kosten würde, bekäme er die Differenz von 2800 Euro als Versicherungsgeld ausbezahlt.

Das ist mit dem Wohnungsmarkt vergleichbar: Wir warten, bis sich die Mieten gebildet haben und legen dann die zumutbare Eigenlast fest. Die Differenz ist dann das Wohngeld.

Netzeitung: Wie soll diese Sozialklausel finanziert werden?

Oberender: Die Sozialklausel würde Berechnungen zufolge rund 17 Milliarden Euro ausmachen. Die Gesetzliche Krankenversicherung hat derzeit Ausgaben von 140 Milliarden Euro, die je zur Hälfte von Arbeitgebern und Arbeitnehmern finanziert werden. Wenn der Versicherungsbeitrag der Arbeitgeber voll an die Arbeitnehmer ausgezahlt würde – also 70 Milliarden Euro – und dieses Mehreinkommen mit einem durchschnittlichen Steuersatz von 27 Prozent versteuert würde, hätte der Staat Steuermehreinnahmen von 18 bis 19 Milliarden Euro.

Diese Mehreinnahmen könnten für die Finanzierung der Sozialklausel verwendet werden. Außerdem könnten rund 21 Milliarden Euro an Quersubventionen der Gesetzlichen Krankenversicherung durch andere Sozialversicherungsträger abgebaut werden.

Netzeitung: In der gesetzlichen Krankenversicherung sind Kinder kostenlos mitversichert. Müssten sie in dem von Ihnen vorgeschlagenen System nicht separat versichert werden?

Oberender: Ja. Aber ich schlage vor, dass jedes Kind einen Bonus von einem halben Prozent auf die Höchstbelastungsgrenze bringt. Ein Versicherter mit vier Kindern könnte demnach seine Höchstbelastungsgrenze um zwei Prozent senken. Das könnte gestaffelt werden – schließlich muss es belohnt werden, wenn jemand Kinder hat.

Netzeitung: Sollen neben der von Ihnen vorgeschlagenen solidarischen Mindestversorgung die klassischen Sozialversicherungssysteme parallel dazu weiterbestehen? Schließlich gibt es viele Arbeitnehmer, die seit Jahrzehnten in die Sozialkassen eingezahlt und dadurch Ansprüche erworben haben, insbesondere in der Rentenversicherung.

Oberender: Hier ist natürlich eine Übergangslösung nötig. Da keine neuen Einzahler mehr nachkommen werden, muss die entstehende Lücke über Steuern finanziert werden. Das funktioniert, da gegenwärtig etwa 21 Milliarden Euro von anderen Sozialversicherungsträgern an Subventionen in das System fließen. Diese Zuschüsse fielen bei einer Kapitaldeckung weg und könnten für die Übergangszeit an die Rentner gezahlt werden, die Ansprüche aus dem Umlageverfahren erworben haben.

Netzeitung: Durch Politik und Medien geistert seit einiger Zeit der Vorschlag einer so genannten Bürgerversicherung. Das ist doch auch eine Möglichkeit, die Abgabenlast zu senken.

Oberender: Nein. Die Bürgerversicherung löst das Problem deshalb nicht, weil das Umlageverfahren beibehalten wird. Das Umlageverfahren ist deswegen nicht nachhaltig und damit nicht zukunftsfähig, weil die Einkommen zugrunde gelegt werden. Es gibt sogar den Vorschlag, alle Einkommen heranzuziehen. Aber was wäre die Folge, wenn sie Mieteinnahmen oder Zinseinkünfte mit Sozialabgaben belasten würden? Eine Abdrängung in die Schattenwirtschaft und eine Verlagerung der Einkommensflüsse ins Ausland, wie es schon damals mit der Einführung der Quellensteuer unter Waigel geschehen ist.

Das ist keine Lösung. Im Gegenteil, es würden sehr hohe zusätzliche Kosten für die Überwachung entstehen. Außerdem werden sich aufgrund des demographischen Wandels und des medizinischen Fortschritts die Ausgaben weiter erhöhen. Wie soll das finanziert werden? Ich glaube, man muss zur Kapitaldeckung übergehen. Nicht schockartig, sondern mit Übergangslösungen und einer sukzessiven Anpassungen an die neue Herausforderung.

Netzeitung: Aber wird es durch die langen Übergangsfristen nicht sehr lange dauern, bis sich Effekte zeitigen?

Oberender: Sicherlich. Ich habe schon Ende der 70er Jahre gefordert, das System vom Umlageverfahren auf die Kapitaldeckung umzustellen. Je länger gewartet wird, desto schwieriger ist diese Umstellung. Dasselbe Problem gibt es doch bei der Pflegeversicherung: Der Prozentsatz liegt inzwischen bei 1,7 Prozent, und die Versicherung macht bereits im laufenden Jahr Verluste. Es gibt Berechnungen für das Jahr 2040, die im besten Fall von sieben Prozent Beitragssatz ausgehen und im schlechtesten Fall von elf Prozent. Nur für die Pflegeversicherung!

Das Umlageverfahren – die Deckung laufender Ausgaben durch laufende Einnahmen – funktioniert nur bei einer Bevölkerungspyramide. Wenn aber – wie in Deutschland – die Bevölkerungsstruktur eine Pilzform annimmt – also der Anteil der älteren Bevölkerung immer stärker wächst und derjenige der Jungen sinkt – ist dieses System nicht mehr tragbar.

Netzeitung: Die Regierung hat doch schon einige Reformen initiiert. Die Minijobs haben Sie schon erwähnt, außerdem gibt es noch die Gesundheitsreform und die dritte Stufe der Steuerreform. Was halten Sie davon?

Oberender: Ich glaube nicht, dass die Reformen viel bringen – mit Ausnahme der Minijobs. Das ist doch alles noch viel zu zaghaft. Es kommt einfach nicht in Gang, ich sehe noch keinen Silberstreif am Horizont. Den mögen zwar einige Forschungsinstitute sehen, aber ich weiß nicht, welchen Himmel sie vor sich haben.

Netzeitung: Sie haben auch mehr Wettbewerb unter Ärzten, Krankenhäusern und Krankenkassen gefordert. Sinkt dadurch nicht die Qualität für den Patienten?

Oberender: Das glaube ich nicht. Der Patient legt doch Wert auf Qualität und ist bereit, mehr zu zahlen, wenn er dafür mehr Leistung bekommt. Es wird keinen Qualitätswettbewerb nach unten geben, eher umgekehrt: Die Krankenkassen werden aufgrund des intensiven Wettbewerbs gezwungen sein, verstärkt Qualitätsaspekte in den Vordergrund zu stellen – etwa Zertifizierung, Leitlinien oder Passways.

Netzeitung: Zurück zur Schwarzarbeit. Wie viele Arbeitsplätze könnten legal entstehen, wenn die Schwarzarbeit erfolgreich zurückgedrängt werden könnte.

Oberender: Im Gesundheitswesen schafft eine Milliarde, die hier zusätzlich legal ausgegeben wird, rund 20.000 Arbeitsplätze. Außerhalb des arbeitsintensiven Gesundheitssektor schätze ich, dass durch eine Milliarde rund 8000 bis 9000 Arbeitsplätze entstehen könnten.

Netzeitung: Hat die Schwarzarbeit nicht auch positive Effekte – etwa durch einen Rückfluss von schwarz verdientem Geld in die offizielle Wirtschaft?

Oberender: Natürlich gibt es auch Vorteile. Das ist besonders in Entwicklungsländern zu beobachten, wo der Anteil der Schwarzarbeit bei 60 bis 70 Prozent liegt. Ohne diese Schattenwirtschaft oder informelle Wirtschaft, wie sie auch genannt wird, könnte vieles überhaupt nicht mehr aufrecht erhalten werden. Das gilt für manche Bereich auch bei uns. Das Hauptproblem bei der Schattenwirtschaft besteht aber darin, dass sich diejenigen, die schwarz arbeiten, der Verantwortung entziehen, öffentliche Aufgaben zu mitzufinanzieren.

Netzeitung: Es gibt doch auch Länder, in denen die Abgabenlast geringer ist als in Deutschland. Trotzdem gibt es auch dort Schwarzarbeit. Ist die hohe Abgabenlast die einzige Ursache für Schattenwirtschaft oder gibt es noch andere Gründe?

Oberender: Es hängt sicherlich auch mit der Mentalität zusammen. In den USA ist der Anteil der Schwarzarbeit mit 8,5 Prozent, in der Schweiz mit neun Prozent oder in Japan mit elf Prozent relativ gering. Dagegen liegt er in Griechenland mit 28 Prozent, Italien mit 27 Prozent oder Spanien mit 22 Prozent sehr hoch. Dafür ist sicherlich auch das dortige Verständnis von der Rolle des Staates verantwortlich. Wahrscheinlich spielt eine kulturelle Komponente bei der Schwarzarbeit immer eine Rolle.

Netzeitung: Der Staat verfolgt doch auch andere Vergehen. Bei der Schwarzarbeit bringen schärfere Strafen und mehr Kontrollen nichts?

Oberender: Es kommt ganz einfach nichts dabei raus. Das ist dasselbe wie bei den Drogen: Der Staat kann den Missbrauch stärker verfolgen, trotzdem sinkt die Zahl der Drogentoten nicht. Ich denke, über eine stärkere Öffnung und durch Anreizstrukturen kann man das Problem der Schwarzarbeit besser in den Griff bekommen.

Mit mehr Kontrollen und staatlicher Aufsicht kann man bestimmte Probleme einfach nicht lösen, da immer Schlupflöcher verbleiben. Da ist es besser, zu liberalisieren und damit wieder auf das alte Niveau von etwa zehn Prozent zu kommen. Eine Reduzierung auf null Prozent ist wahrscheinlich unmöglich – und wohl auch nicht wünschenswert.

Das Gespräch führte Oliver Koch.